平成十一年東京都議会会議録第十八号

○議長(渋谷守生君)　七十七番小林正則君。
　　　[七十七番小林正則君登壇]
　　　[議長退席、副議長着席]

○七十七番(小林正則君)　最初に、自治体政府、いわゆる地方政府の役割についてお伺いしてまいります。
　戦後五十年がたってようやく待ちに待った地方分権一括法が成立をし、国と自治体とが対等な関係になりました。明治政府以来の中央集権体制から、形式上は脱皮することになったのであります。多くの問題があるにせよ、戦後の大改革であったことには変わりはございません。むしろ、これからが自治体の真価が問われるわけであります。わけても東京都は、全国の三千三百余りの自治体のリーダーとしての資質が問われているのであります。
　さて、私はかねてより、国に政府機能があれば、当然地方自治体にも政府機能があっておかしくないといってまいりました。今までは、何でも行政がやる、はしの上げ下げまで行政が口を出し、有権者の自立と自己決定、自己責任を阻害をしてまいりました。もうやめるべきなんであります。現在の日本の閉塞感や虚脱感を取り除くには、決定権限をもっともっと地域に、そして、もっと個人に渡していかなければならないのです。それは、自治体の自立による地方政府の誕生であり、その確立以外にないと考えます。
　こうした自治体政府論にかかわる決定的な出来事があったので、お伺いいたします。
　一九九六年十二月の衆議院の予算委員会の答弁の中で、内閣法制局長官は、憲法六十五条の「行政権は、内閣に属する。」という文言の解釈で、この行政権の中には自治体の行政権は含まないという画期的な答弁を行っております。わかりやすくいえば、国の行政権に地方自治体、いわゆる自治体政府は拘束をされないということであります。マスコミ各社は、全然このことの意味がのみ込めないせいか、翌日にはほとんど報道されませんでした。この内閣法制局長官のこの画期的な答弁について、知事はどのようなご見解をお持ちか、お伺いいたします。
　次に、国と対等な関係にある自治体政府ですから、国に憲法があり、国連には憲章があるように、東京政府にも、当然、目指すべき理念、基本政策などを定めたものが必要と考えます。法律そのものを制定することはできませんから、基本条例ということであれば可能です。この東京政府の憲法に当たる基本条例の制定について、知事の見解をお伺いいたします。
　なお、私は、基本条例の改正及び廃止には、直接民主主義の導入を図る意味から、都民の直接投票制度を取り入れ、基本条例の重みと都民意識の喚起を図るべきと考えております。
　次に、昨今の複雑多岐にわたる行政課題や自治体の国際化に対応するには、従来の、国法が絶対無謬であり、国法の執行をやっていればよいという考え方では、もはや自治体政府は成り立ちません。国は既に政策に行き詰まっているのであります。介護保険に代表されるように、国のいうことはもう絶対ではないのであります。東京都も、みずからの意思を持ち、国から自立して、大きく足を踏み出さなければなりません。その意味で、今後は、東京都と国の関係は、政府対政府という関係になります。さまざまな衝突や係争、そして裁判で争う場面が出てまいります。むしろ、どんどん国に挑戦すべきであると私は考えます。
　それには、現在の訴訟対策と上位法律の解釈を中心にしてきた法務行政では限界があります。残念でありますが、都における実態は、法務部は訴訟法務を担当し、文書課は総務部の一課でしかなく、本来は政策立案部門に置くべきなのであります。これからは、政策法務を初めとした自治体政府の法務能力の充実と熟達は欠かせない課題であると考えます。
　そこで伺いますが、知事の直属機関としての法務室を設置し、国に、知事の大好きな奪権闘争をしかけていくべきと考えますが、知事の強い決意をお伺いいたします。
　次に、自治体政府の外交権限についてお伺いいたします。
　さきに知事は台湾を訪問されました。このことの是非は別にして、この行為がもたらした問題提起は意味があると考えております。早速、中国政府は遺憾の意を表明しました。しかし、日本政府のコメントは、昨日、知事の答弁で、直前に小渕総理に了解をとったということもあり、個人としての震災見舞いだからというのと、まあ自治体として行ったのだからということで、意に介しておりません。自治体政府の外交は、国の外交権とは質が違うわけですから、基本的には問題はないと私は考えております。知事も発言しているとおり、友好・姉妹都市の訪問外交はもうそろそろやめ、本格的な東京政府の自治体外交を展開すべきと私は考えます。
　そこで、知事に伺いますが、東京政府の外交権は、国と本質的に違うにせよ、国の外交権限に絶対に拘束されないと私は思いますが、知事の見解をお伺いいたします。
　次に、ロードプライシングやディーゼル車の乗り入れ規制、あるいは軽油引取税の見直しなど、東京都独自の利用料金や税などの工夫が検討されておりますが、これらは、どちらかといえば政策論からのものであります。課税自主権からの発想ではございません。戦後の右肩上がりの成長経済の中、税収が潤沢な時代にはだれも考えなかった課税というものにもっと目を向け、公平な負担を考えていくことは、自治体政府として当然の権利でありそれは義務であると私は考えております。
　地方分権一括法が成立をし、法定外普通税、あるいは法定外目的税の創設要件も緩和をされ、許可から協議と大きく変わりました。場合によっては係争委員会にかけ、だめな場合は、まさに政府対政府の裁判になるわけであります。憶することなく、積極的に都市税制のあり方を考え、さきに提案をいたしました法務室との連携のもと、積極的に課税自主権を行使するなど、都の税財源確保を図るべきと考えますが、知事の所見をお伺いいたします。
　次に、市区町村の合併についてでございます。
　自治省から、平成十二年度の早い段階に、区市町村の合併の線引きをして提出をしなさいといってきております。その中身は、私も読ませていただきましたが、子どもに物事を諭しているかのような、実に細かく、こんなことまでもといいたくなるような内容でございます。他の道府県の状況は知りませんが、少なくとも都に対しては実に失礼な話であります。
　知事は、この自治省のやり方をどのように思いますか。都は独自に検討しますからと、突っぱねてほしいのでありますが、見解をお伺いいたします。
　私も、合併は場合によっては必要と考えておりますが、最初から合併ありきでは、時代の逆行であって、やがては混乱を引き起こしかねません。
　今、広域連合という制度が見直されつつあります。一九九九年、ことしでありますが、八月一日現在、一県、八十七市、三百十六町、百二十四村で既にスタートをしております。介護保険の実施主体となったり、葬祭場や救急医療の共同処理など、事業内容は多彩です。
　広域連合は、国や都道府県からの権限移譲の受け入れ体制の整備からスタートをしております。実態は必ずしもうまくいっておりませんが、この制度をうまく活用すれば、構成自治体の長や議員を選ぶこともでき、また、自立的な運営の前提となる広域計画の策定、実施については、構成団体に対して勧告することもできる権限を与えております。国の高圧的な指導ではなくて、区市町村みずからがさまざまな選択ができるよう、広域連合も一つの選択肢であると考えますが、所見をお伺いします。
　次に、統合補助金についてであります。
　先ごろ再選をいたしました高知県の橋本大二郎知事の苦悩と題しての記事が載っておりました。内容は、市町村の補助金をすべて箇所づけてやるのではなくて、それぞれの市町村が自由に使えるように出せないだろかというものであります。課によっては、国の補助金と市町村への補助金の請け負いや下請のための事務に大半の職員を費やしているとのことであります。市町村も補助をもらいたいために、補助制度を丹念に調べ上げ、必要のない事業を受け、結局は、むだな労力の上にむだな施設をつくってしまうのです。
　この際、一々事業の内容を拘束しないで、自由に使えるようにしたらどうでしょうか。もちろん、後で報告してもらうなり、何らかの歯どめは必要と考えますが、統合補助金の導入について所見をお伺いします。
　最後に、審議会等について伺います。
　現在、東京都には、法に基づくもの、条例に基づくもの、要綱に基づくものなどさまざまな審議会があり、その数は四百二十余りにも達します。その中身、実態は、一年間開かれていないものや類似しているものなど、多種多様であります。今までも何度もいわれてきたことですが、もうそろそろ不要なものはやめる、類似しているものは、局を超えて統合するなど、必要最低限度にスリム化すべきと考えますが、所見をお伺いいたします。
　また、法設置であっても、実態としては必要のないものも多くあります。これは、法改正する必要があります。速やかに法改正をし、不要なものは廃止すべきと考えますが、所見をお伺いします。
　次に、構成メンバーですが、余りにも学識経験者の方々と業界充て職の方々が多過ぎます。また、実態は都民参加にはほど遠く、参加者の発言は皆無に近い状況です。行政側にとっても都合がいいのかもしれませんが、東京都全体からすれば非常にむだです。その意味から、充て職はやめ、積極的な意見を持っている人に参加してもらうべく、積極的に公募枠を広げるべきと考えますが、所見をお伺いします。
　次に、事務局のあり方について伺います。
　審議会等の事務局を所管局の事務方がやっているために、諮問も答申も結果が見えており、審議会にも全く緊張感がありません。かつての薬事審議会のように、薬をつくった人が、製薬メーカーの推薦でそれを審査するといったような構造と全く同じであります。自治法上、附属機関は行政がやらなければならないということになっているようですが、これもおかしな話であります。知事、せめて調整会議や専門家会議などは、その縛りがありませんから、すぐにでもできるわけであります。法改正を要求しながら、できるところから、事務局を第三者機関にゆだねるべきと考えますが、所見を伺います。
　以上で私の質問を終わりますが、答弁によりましては、再質問を留保させていただきます。（拍手）
　　　[知事石原慎太郎君登壇]

○知事(石原慎太郎君)　小林正則議員の一般質問に対してお答えいたします。
　地方分権、地方主権という大きな時代の変化に関して、非常に本質的、基本的な点で大切なご指摘をいただきましたし、多くインスパイアされるものがございました。
　まず最初に、憲法六十五条に関する、行政権は地方自治体の行政は含まないという法制局の解釈でございますけど、これは、中央集権的政治が崩壊という時代の流れをとらえた極めて妥当なものと認識しております。
　次いで、自治体の行政権と基本条例についてでありますが、私は、知事に就任以来、首都東京から新しい変革の歴史をつくり出していきたいと思い、独立した行政主体としての都の自主性、自立性を最大限に発揮して、地方主権の時代にふさわしい、国もリードす
る先駆的な施策を展開したいと思っており
ます。
　真の自治を確立するに当たって、今なさなくてはならないことは、自治体みずからが、その特性、個性を踏まえた行政運営の目標や基本理念を掲げ、それを実現するために新しい発想による有効な施策を提示し、勇気を持ってそれを実現していくことにほかならないと思っております。
　また、自治体における、都民投票をも伴った基本条例についてのご提案ですが、来年度策定する都市構想は、こうした行財政運営の基本指針として策定するものでありまして、その中で、東京の将来像や基本理念、基本政策を明らかにしていくつもりでございます。
　レーガン政権がアメリカを復活させた、あの大きなてこになりましたものも、やはり、任すものは各州に任せ切ってということで、各州も持ち上がり、中央政府も浮かび上がってきたわけであります。おっしゃるところ、非常に私にとっては心強いアドバイスだと受けとめております。
　次いで、政策立案に係る法務機能の強化についてであります。
　国の政府も、内閣にも、それから衆議院、参議院両院にも法制局がございます。そういうものを眺めて、地方分権の進展に伴って、今まで以上に東京の抱える課題に対する積極的な政策立案が求められている中で、こうした政策立案に当たっては、法令を単に施行するといった観点にとどまることなく、政策の具体的な実現に向けて法的に検討し、条例としても立案していくなどの法務能力の向上が極めて必要だと思っております。
　今後、国や他の自治体をもリードする都政運営を進めていきたいと思っておりますが、自治立法における能力の向上と強化は、これは本当に必要なことだと認識しております。
　次いで、都市外交についてでありますが、これは、おっしゃるように、国の外交権と本質的に違うにせよ、東京政府の、東京都の外交権は国の外交権に拘束され得ないと。これはなかなか、この場でちょっと私、結論を下すのに難しい問題でありますが、しかし、いずれにしろ、外交というのは多種多様の要素を兼ねておりまして、国の外交と大都市の外交は、本質的に違う部分もあると思いますし、また重なる部分もあると思います。一般的にいって、国と国だけではなく、各界各層が世界の各地と交流を行い、友好を深めることは好ましいことであります。また、世界の各都市が、国と国との立場やイデオロギーを超えて、相互に経済の活性化や観光振興、都市問題の解決などに取り組んでいくことも重要であると思います。
　そういう観点から、自治体が都市外交を展開することは非常に意義深い、特に、世界が時間的、空間的に狭小なものになってきている今日、非常に意義があるし、また意味のあることだと、価値のあることだと思っております。
　特に、東京は、日本の心臓部、頭脳部でありまして、その特性を生かした東京都の外交は、国のためにも大切であり、意味があるものになり得ると思っております。
　次いで、課税自主権の行使などによる税財源の確保についてでありますが、国は分権法を成立させましたけれども、繰り返して申しておりますが、税財源の分与については、中期的な問題として棚上げをいたしました。
　そういう状況の中で、いずれにしろ、地方分権一括法による課税自主権の拡充が図られなくてはなりません。法定外税の創設は自治大臣の同意も要する協議制とされるなど、制度的にはまだまだ極めて不十分なものであります。
　地方分権を推進し、地方自治体が自主・自立的な行財政運営を行うためには、地方への税源移譲、課税自主権の確立など、地方税財政制度の抜本的な改革が不可欠であります。
　行政には必ず予算が伴うわけでありますから、これは、国もやはり歴史的な自覚を持って、譲与すべきものは譲与する、こういう権限を地方自治体に積極的に与えていくことが、私は肝要だと思っております。
　そういう意味で、今後とも、都議会を初め全国自治体と連携を図りつつ、その実現に取り組んでいくつもりでございます。
　その他の質問については、総務局長から答弁いたします。
　　　[総務局長横山洋吉君登壇]

○総務局長(横山洋吉君)　七点の質問にお答え申し上げます。
　まず、市町村合併推進についての国の動きに対する都の対応についてでございますが、ご指摘のとおり、国は、本年八月に合併の指針を定めまして、都道府県に対して、市町村の合併の推進についての要綱を平成十二年中に策定するよう要請しているところでございます。
　都としましては、市町村合併は、合併機運の高まりのもとで市町村が主体的に取り組むことが重要であると考えておりまして、合併の機運が醸成される契機となるよう、地域の実情を踏まえて、合併に関する要綱を策定してまいりたいと考えております。
次に、広域連合の活用についてでございますが、地方分権の時代にふさわしい行財政体制の構築や、質の高い行政サービスを提供していくためには、市町村が主体的な取り組みのもとに、今後、広域行政を展開していくことが重要な課題と考えております。このため、市町村合併を進めていく方法のほかに、ご指摘のとおり、広域連合を活用することも重要な選択肢の一つであると認識いたしております。
　次に、区市町村に対する補助金についてでございますが、都は、区市町村事業を支援するために、各種の補助金を支出しているところでございます。都補助制度につきましては、区市町村の自主性、自立性を一層高めるなどの視点に立ちまして、そのあり方を検針していくことが重要であると考えております。
　都としましても、今回の分権改革の機をとらえまして、特に、区市町村の創意工夫がより生かせるようにすることや、交付手続が過大な負担とならないようにするため、今まで以上に補助要件の緩和や手続の簡素化などを進めてまいります。
　次に、審議会等の統廃合についてでございますが、これまでも、設置目的を達成したものや、社会経済情勢の変化によりまして必要性が低下したもの、機能が類似しているものなどを見直し、廃止、統合を行ってきたところでございます。しかしながら、活動が不活発な審議会等もありますことから、今後とも、個々の審議会等の実態を精査し、見直しを進めてまいります。
　次に、法必置の審議会等の廃止についてでございますが、地方分権一括法の成立によって、東京都自然環境保全審議会や東京都環境審議会など十四の審議会等については、法による必置規制の見直しが行われました。これに伴いまして、東京都国土利用計画地方審議会と東京都総合開発審議会を統合するなどの条例案を本定例会に提案しているところでございます。
　今後とも、これらの審議会等のあり方につきましては、統廃合を含め、見直しを行ってまいります。
　次に、委員の公募枠を積極的に広げるべきとのことでございますが、都は、審議会等の場におきまして都民の意思が適切に反映されるよう、委員の公募を行ってまいりました。現在も、東京都景観審議会において都民公募を実施しているところでございます。
　今後とも、個々の審議会等の性格に応じて、可能な限り委員の公募に努めてまいります。
　最後に、審議会等の事務局についてでございますが、審議会等の事務局を第三者に委任することは、公平、公正な運営を確保するという観点からは、必ずしも望ましくないものと考えております。
　都は、これまでも、都民公募制を導入したり、会議を原則として公開するなど、審議会等が適正に運営されるよう努めてまいりましたが、今後とも、審議会等の議論が活発になり、より適切な役割を果たしていけるよう、工夫を凝らしてまいります。
　　　[七十七番小林正則君登壇]

○七十七番(小林正則君)　知事、基本条例についてちょっとお伺いしますが、知事がいわれた構想とは全く異質のものなんです。つまり、構想というのは、知事がかわったりすればまた変わるものなんですが、私がいう基本条例というのは、知事がかわっても変わらないもの、あるいは議会にかける――基本構想というのは議会にかけませんから。基本条例というのは、議会にかけたり、国民投票にかけたり、これは普遍的な、理念的な、精神的なものなんですね。ですから、知事がおっしゃる構想というのとは全く異質のものですから、改めてお伺いします。
　それから、外交ですが、新たな枠組みを私はやってくれといってるわけです。国の外交権にとらわれないというのは、今は、国の外交権や自治体外交権の入っている明確な規定はないんですね。国は大分ボーダー化していますし、自治体もボーダー化しています。ですから、知事がやる外交が、そのものが自治体外交あるいは地方政府の外交になっていくわけです。改めてお伺いします。
　　　[知事石原慎太郎君登壇]

○知事(石原慎太郎君)　二番目の質問、ちょっとよくわからないですね、意味が。
　最初の質問は、いわば東京都にとっての憲法のようなものを想定していらっしゃると思うんですけれども、憲法といっても、これまた日本の憲法そのものに問題があって、時代とともに色あせて、そこにうたわれている基本的な価値は正しいにしても、しかし、付随したいろいろな文言というものは変えざるを得ない時期になっていると思います。
　要するに、国民投票にかける、あるいは議会の承認を得るにしても、つまり東京にとっての永久不変の規範というものは、私はあり得ないと思いますね、こんなものは。
　それは、やはり当面、五十年なりあるいは半世紀に及ぶような長期の構想というものを持ちながら、それを実現し支えていくための基本的な理念でありまして、それそのものも、しかし、果たして不磨の大典たり得るかどうかということは、世の中の変化というものにさらされるわけですから、私は、なかなかそういうものは、いうに易しいですが、不変のものとしてつくるということは至難だと思います。
　ただやはり、万民、都民が納得する基本的な理念というものをうたうことは大変結構だと思いますけれども、しかし、それをもって不変とするということは、みずからの手を縛ることになるんじゃないでしょうか。
　それから、外交の問題ですけれども、どうもちょっと質問がよくわからないですが、またもう一回、改めて別の機会に質問していただいて、お話ししても結構であります。

○副議長(五十嵐正君)　この際、議事の都合により、おおむね二十分間休憩いたします。
　　　午後三時三十八分休憩